Capra Dossier

Normalisering Ambtenarenrecht

Capra dossiers

Normalisering en ontslagrecht

De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren tovert de ambtelijke aanstelling van het ene op het andere moment om in een arbeidsovereenkomst naar civiel recht. Wat zijn de belangrijkste gevolgen voor het ontslagrecht?
Normalisering en ontslagrecht

Naar een genormaliseerd ontslagrecht


De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren tovert de ambtelijke aanstelling van het ene op het andere moment om in een arbeidsovereenkomst naar civiel recht. Wat zijn de belangrijkste gevolgen voor het ontslagrecht?

Van bestuursprocesrecht naar civiel procesrecht

Ambtenaren kunnen ieder besluit – zoals een ontslag –  aanvechten op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen elk besluit van het bestuursorgaan kan bezwaar worden gemaakt. In de bezwaarprocedure moet het bestuursorgaan het eigen besluit heroverwegen. Na bezwaar staat voor de ambtenaar de mogelijkheid van beroep open bij de rechtbank, afdeling bestuursrecht. Tegen de rechtbankuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. De mogelijkheid van cassatie bij de Hoge Raad uit het civiele recht kent het ambtenarenrecht niet.

Voor werknemers in de civiele sector gelden andere regels als ze hun ontslag aan willen vechten. Het civiele ontslagrecht kent de mogelijkheid van bezwaar niet. Wanneer de arbeidsovereenkomst van een werknemer door de kantonrechter wordt ontbonden, dan kan de werknemer tegen deze ontbinding hoger beroep instellen bij het Gerechtshof (en daarna eventueel nog cassatie bij de Hoge Raad). Wordt de arbeidsovereenkomst beëindigd door een opzegging door de werkgever (na toestemming van UWV), dan staat voor de werknemer een verzoekschriftprocedure open bij de kantonrechter (waarna hoger beroep en cassatie mogelijk zijn).

Bezwarencommissie in de cao

Het civiele ontslagrecht kent de mogelijkheid van bezwaar niet, maar het komt met name bij semipublieke werkgevers wel voor dat in een cao afspraken worden gemaakt over een bezwarenprocedure. De werknemer kan of moet dan eerst de weg van bezwaar bij een bezwarencommissie volgen voordat de reguliere ontslagprocedure kan worden ingezet of voordat en verleend ontslag bij de kantonrechter wordt aangevochten. Het is bepaald niet ondenkbaar dat een dergelijke specifieke cao-afspraak in de genormaliseerde situatie ook in overheidssectoren gemaakt gaat worden.
 
De normalisering van de ambtelijke rechtspositie brengt dus een procedurele verandering van het ontslagrecht met zich mee. Als gevolg van de normalisering wijzigt het systeem van bezwaar, beroep en hoger beroep op basis van de Awb, in het systeem van verzoekschrift, hoger beroep en cassatie conform het civiele procesrecht.

De preventieve ontslagtoets

Een kenmerk van het ambtenarenrecht is het ontbreken van de preventieve ontslagtoets. Het bestuursorgaan bepaalt zelfstandig of hij een ambtenaar wil ontslaan. Hiervoor hoeft hij niet eerst toestemming te vragen aan een overheidsinstantie zoals het UWV. Het bestuursorgaan neemt een ontslagbesluit en de ambtenaar kan dat ontslag vervolgens aanvechten.

In het civiele arbeidsrecht geldt wel een preventieve ontslagtoets. Een werkgever kan een werknemer pas ontslaan als hij hiervoor toestemming heeft gekregen van een overheidsinstantie het UWV  of als de kantonrechter op verzoek van de werkgever de arbeidsovereenkomst ontbindt. In beide gevallen gaat aan het ontslag dus verweer van de werknemer en een beoordeling door het UWV of de rechter vooraf.

Grofweg is de bevoegdheidsverdeling als volgt. Bij een ontslag wegens bedrijfseconomische gronden of wegens langdurige arbeidsongeschiktheid van de werknemer is het UVW de bevoegde instantie voor de beoordeling van de ontslagaanvraag. Bij ontslag op andere (meestal tot de persoon herleidbare) ontslaggronden is dat de kantonrechter. Wordt het beoogde ontslag niet goedgekeurd door het UWV of de kantonrechter, dan kan geen rechtsgeldig ontslag plaatsvinden. In dat geval kan de werkgever die beslissing in rechte aanvechten.
 
Op de preventieve ontslagtoets gelden twee belangrijke uitzonderingen. Er is geen voorafgaande toestemming vereist voor een ontslag op staande voet en ook niet voor een ontslag van rechtswege vanwege het aflopen van een tijdelijk contract of een ontslag tijdens de proeftijd.

Als gevolg van de normalisering kan een ambtenaar dus in beginsel niet meer worden ontslagen zonder voorafgaande toetsing door het UWV of de kantonrechter. De overheidswerkgever zal voor een ontslag vooraf toestemming moeten vragen.  

Bedenktermijn

Het komt vaak voor dat een bestuursorgaan en een individuele ambtenaar afspraken maken over het ontslag. Deze worden dan vastgelegd in een overeenkomst of minnelijke regeling, gevolgd door een ontslagbesluit. Aan deze afspraken zijn partijen gebonden op grond van het rechtszekerheidsbeginsel en de onherroepelijkheid van het ontslagbesluit na afloop van de bezwarentermijn. Een belangrijke regel die wel in het civiele recht maar niet in het ambtenarenrecht geldt, is dat de werknemer binnen veertien dagen terug kan komen van zijn akkoordverklaring met het ontslag of de ontslagregeling. Deze bepaling is per 1 juli 2015 met de Wet werk en zekerheid (Wwz) ingevoerd.

Ook na de normalisering zal de ambtenaar met zijn (overheids)werkgever afspraken kunnen maken over zijn ontslag en ook dan zullen deze in een overeenkomst worden vastgelegd. In het arbeidsrecht wordt dat vaak ontslag met wederzijds goedvinden genoemd. Een verschil voor de ambtenaren is dat in de genormaliseerde situatie de bepalingen van het Boek 7, Titel 10 Burgerlijk Wetboek wel van toepassing zijn en de bijzondere bedenktermijn van veertien dagen dus geldt. Als de werkgever hierop niet expliciet wijst, dan wordt deze termijn met zeven dagen verlengd. Binnen de bedenktermijn kan de werknemer zonder opgaaf van redenen van zijn instemming terugkomen. In de genormaliseerde situatie zal de overheidswerkgever hiermee rekening dienen te houden.

Inhoudelijke wijziging ontslagregels

In het ambtenarenrecht geldt in de arbeidsvoorwaardenregelingen een semi-gesloten stelsel van ontslaggronden. Het bestuursorgaan moet ontslag verlenen onder toepassing van een van die ontslaggronden. Een voorbeeld van zo’n ontslaggrond is ontslag vanwege ongeschiktheid voor de functie anders dan door ziekte of gebrek. Voor een ontslag wegens reorganisatie gelden, zeker bij decentrale overheden, vaak bijzondere lokale regels die zijn opgenomen in een sociaal statuut of sociaal plan.

Ook het civiele arbeidsrecht kent sinds de invoering van de Wwz per 1 juli 2015 een semi-gesloten stelsel van ontslaggronden. Het arbeidsrecht is in dat opzicht erg op het ambtenarenrecht gaan lijken. De ontslaggronden zijn specifiek in de wet omschreven en nader uitgewerkt in de regels van het UWV en het BW.

Een belangrijk gevolg van de normalisering zal zijn dat voor overheidswerkgevers ook uniforme ontslagregels bij reorganisatie gaan gelden. In beginsel zijn zij dan gehouden de regels van het UWV na te leven. Van afwijkende lokale ontslagregels zal geen sprake meer zijn. Wel biedt de Wwz de mogelijkheid om in een cao een eigen ontslagcommissie in te stellen die eigen spelregels hanteert. Voor de regels die daarbij in acht moeten worden is onlangs een aanbeveling verschenen in de vorm van “De cao ontslagcommissie code” van de Vereniging voor Arbeidsrecht.

Nieuwe vormen van ontslag

Met de overstap naar het civiele arbeidsrecht worden twee ontslagvormen geïntroduceerd die het ambtenarenrecht niet kent, het ontslag in de proeftijd en het ontslag op staande voet.

Bij het aangaan van een arbeidsovereenkomst kunnen partijen een proeftijd overeenkomen. Tijdens de proeftijd hebben zowel werkgever als werknemer de mogelijkheid om de arbeidsovereenkomst met onmiddellijke ingang te beëindigen, zonder dat voorafgaande toestemming van het UWV of tussenkomst van de rechter nodig is. Partijen hebben dus als het ware de mogelijkheid om een bepaalde, overeengekomen, periode te verkennen of de samenwerking bevalt en zo niet, de samenwerking per direct en zonder verdere verplichtingen eenzijdig te beëindigen. Een proeftijd mag, afhankelijk van de duur van de arbeidsovereenkomst, een tot maximaal twee maanden duren. De afspraak dat een proeftijd geldt moet schriftelijk worden vastgelegd.

Een ontslag op staande voet heeft tot gevolg dat de arbeidsovereenkomst met onmiddellijke ingang eindigt. Ontslag op staande voet kan worden verleend als de werknemer zich schuldig heeft gemaakt aan een “dringende reden”. Voorbeelden hiervan zijn: diefstal, geweld jegens collega’s en hardnekkige werkweigering. In die zin vormt het ontslag op staande voet de civielrechtelijke evenknie van het strafontslag. Wil een ontslag op staande voet geldig zijn, dan dient echter niet alleen sprake te zijn van een dringende reden. Het ontslag moet ook onverwijld zijn verleend – dat wil zeggen dat de arbeidsovereenkomst zo snel mogelijk na kennisname van de dringende reden moet zijn beëindigd en ook de gronden voor het ontslag direct volledig dienen te worden aangevoerd. Voor het uitbrengen van een ontslagvoornemen is bij een ontslag op staande voet dus geen plaats. Omdat het ontslag op staande voet de meest vergaande (civielrechtelijke) ontslagmaatregel betreft, worden daaraan zeer hoge en strenge eisen gesteld. Ontslag op staande voet kan overigens ook worden genomen, door de werknemer, als de werkgever zich schuldig heeft gemaakt aan een dringende reden.

Geconcludeerd kan worden dat als gevolg van de normalisering van de ambtelijke rechtspositie de ontslagprocedures ingrijpend zullen veranderen. Ook inhoudelijk zullen de ontslagregels wijzigen, maar toch veel gelijkenis blijven vertonen met de regels die nu in het ambtenarenrecht gelden. Nieuw zijn het ontslag tijdens de proeftijd en het ontslag op staande voet.
Top