Het afschaffen van de ‘ambtenarenstatus’ houdt de gemoederen bezig. Het voorstel van wet beoogt te bereiken dat ambtenaren straks niet langer op basis van een aanstelling werkzaam zijn maar op basis van een gewone arbeidsovereenkomst. De inhoud van het werk zal hierdoor niet wijzigen. Wat wel verandert is de arbeidsverhouding tussen het bevoegd gezag en de medewerkers voor zover zij ambtenaar zijn. Daarbij gaat het om de wijze waarop de arbeidsrelatie wordt aangegaan en beëindigd, maar ook om de wijze waarop de rechtsbescherming van de medewerkers wordt geregeld. 

I. Inleiding 

In de komende afleveringen van Capra Concreet besteden we aandacht aan het wetsvoorstel dat op 29 maart 2012 in de Tweede Kamer werd behandeld. De val van het kabinet maakt het voor dit wetsvoorstel niet zeker dat de behandeling ervan zonder meer wordt voortgezet. In de komende periode zullen we u ook daarvan op de hoogte houden. 

In dit eerste deel wordt aandacht besteed aan de achtergrond en de inhoud van het voorstel. 

II. Achtergrond

Het voorstel van wet ‘Normalisering Rechtspositie Ambtenaren’ is ingediend door de leden van de tweede kamer, Koser Kaya  (D66) en Van Hijum (CDA) op 3 november 2010² . Voluit betreft het hier het voorstel van wet tot wijziging van de Ambtenarenwet en enige andere wetten in verband met het in overeenstemming brengen van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. 

Inmiddels is de behandeling van het voorstel zover dat deze op 29 maart 2012 plenair is behandeld in  de Tweede Kamer. Die behandeling heeft geleid tot een aantal amendementen, waarop in een volgende aflevering wordt teruggekomen.  

Het voorstel van wet en de behandeling ervan heeft tot dusverre geleid tot wisselende kritieken. Volgens mijn kantoorgenoot Jan Blanken in Capra Concreet van mei 2011 komt de discussie over het voorstel in essentie neer op een ‘geloofskwestie’, je bent voor of tegen het ambtenarenrecht (www.capra.nl). In het advies van de Raad van State³  is vooral te lezen dat de opportuniteit van het voorstel in de ogen van de Raad ver te zoeken is, hetgeen toch als een zeer ernstig  punt van kritiek kan worden gezien. De Raad van State stelt de vraag waarom het voorstel wordt ingediend, en vraagt zich af welk probleem nú moet worden opgelost. Daartegenover staat een opmerkelijk standpunt van de indieners, namelijk het geloof van de indieners van het voorstel in de principiële gelijkheid van de positie van de medewerkers in de markt- en overheidssector⁴.  De indieners hebben daarbij het oog op het kenmerk dat een medewerker/werknemer zijn werkzaamheden verricht in ondergeschiktheid. Het punt van de gezagsverhouding is hierbij doorslaggevend. De wijze waarop de gezagsverhouding in een arbeidsrelatie binnen de marktsector is vorm gegeven, is daarbij voor de indieners de maat der dingen: dat is ‘normaal’. Na de weinig verheffende woordenwisseling in het parlement tussen de premier en kamerlid Wilders in september van het vorig jaar, waarbij over en weer werd geroepen, ‘doe eens normaal, man’, doet zich hier dan een concreet voorbeeld voor van wat ‘normaal’ wordt geacht. Over de parlementaire discussie verscheen op 26 september 2011 een column in Trouw van Rob Schouten. Hij schreef onder meer dat de normalisering van Nederland in een paar decennia tot stand is gekomen. Deze stelling is zonder meer van toepassing op de ontwikkelingen in het ambtenarenrecht. 

Een kort historisch overzicht mag hier niet ontbreken. De bron van dit overzicht wordt gevormd door de gewijzigde Memorie van Toelichting (MvT)⁵ :

• De invoering in het arbeidsvoorwaardenoverleg van het overeenstemmingsvereiste en de invoering van het sectorenmodel (1989, resp. 1993);
• De OOW-operatie waarbij overheidspersoneel onder de werking van de werknemersverzekeringen, ZW, WW, WAO, etc. werd gebracht (medio jaren 90);
• Het brengen van overheidsdiensten onder de werking van de Wor en de Arbeidstijdenwet (1995, resp. 1996);
• De privatisering van het ABP (1996);
• De toepassing van de Zorgverzekeringswet op ambtenaren (2006).

Met dit overzicht is overigens niet gegeven dat het huidige voorstel een logisch uitvloeisel betreft van de geschetste ontwikkelingen. In 2008 nog heeft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties immers laten weten dat een verdergaande normalisering op dat moment niet in de rede lag⁶ . De indieners verwijzen ter motivering waarom het voorstel nu is ingediend naar enkele verkiezingsprogramma’s⁷  (te weten dat van de VVD, het CDA en D’66) en naar het regeerakkoord van het inmiddels demissionaire kabinet. In dat regeerakkoord werd op bladzijde 43 nog betoogd dat het gelijk trekken van het ambtenarenrecht met het arbeidsrecht de mobiliteit en tegelijkertijd de weerbaarheid van mensen op de arbeidsmarkt en de flexibiliteit zou bevorderen. De betekenis van dit betoog moet gelet op de demissionaire status van het kabinet niet worden overschat. Vreemd blijft het dat het hier een initiatief wetsvoorstel betreft, en geen regeringsvoorstel. 

Wat betreft de uitvoeringskosten van het voorstel bestaat grote onzekerheid. Verschillende bedragen zijn genoemd, variërend van 76 tot 145 miljoen, maar een onderbouwing voor het ene of het andere bedrag ontbreekt. In de gewijzigde MvT en in de Nota naar aanleiding van het verslag⁸  merken de indieners op dat het grootste deel van de kosten al gemaakt is op het moment dat het voorstel als wet wordt aangenomen. Hoeveel dat dan zal zijn, blijft de vraag. De kosten ter zake van aanpassingswetgeving beschouwen de indieners in dit verband voorts als reguliere kosten die sowieso, of er nu sprake was van dit voorstel of niet, gemaakt zouden worden. Het lijkt erop dat de indieners hier bedoelen te zeggen, dat in het geval het niet om dit voorstel zou gaan, er wel een ander voorstel of een andere ontwikkeling zou zijn, waarvoor aanpassingswetgeving nodig was. Een deugdelijke onderbouwing van de kosten ontbreekt. In de huidige periode van grote bezuinigingen in bijvoorbeeld de zorg, defensie, onderwijs, etc. zou echter voor de voorgestelde structuurverandering een betere onderbouwing van de kosten verwacht mogen worden. Het ontbreken van die onderbouwing maakt de vraag van de Raad van State naar de opportuniteit van het voorstel te meer relevant. De gedachte die Prof. Mr. G.J.J. Heerma van Voss lijkt te bepleiten⁹ , namelijk dat vooral aandacht besteed moet worden aan de inhoudelijke normaliseringsdiscussie en niet zozeer aan het kostenvraagstuk, vind ik in dit tijdsgewricht dan ook niet zo’n goed idee. Wat van het vorenstaande ook zij, in dit artikel gaat het niet om maatschappelijke of politieke afwegingen maar over de inhoud van het voorstel.

Het wetsvoorstel ziet op de normalisering van de rechtspositie en niet op het afschaffen van de ambtenarenstatus. Sterker nog, de indieners achten de status van ambtenaar van zo groot belang dat juist het benadrukken van het speciale karakter van het ambtenaarschap als kern van de nieuwe Ambtenarenwet beschouwd kan worden. 

III.

In de volgende aflevering van Capra Concreet zal aandacht worden besteed aan de vraag voor wie van de huidige ambtenaren het wetsvoorstel van betekenis is.

 

 

--------------------------------------

  Eerder verscheen een artikel met deze titel in School en Wet (2012, afl. 2, blz. 12 e.v.) waarin het accent werd gelegd op de rechtspositie van  medewerkers in het onderwijs.   

  Kamerstukken II, 2010-2011, 32 550, nr. 1.

  Kamerstukken II, 2010-2011, 32 550 nr. 4, waarin de indieners van het voorstel het advies van de Raad van State van een inhoudelijke reactie voorzien. 

  Kamerstukken II, 2010-2011, 32 550, nr. 3, blz. 10 e.v.

  Kamerstukken II, 2010-2011, 32 550, nr. 6, blz. 2 e.v.

  Kamerstukken II, 2010-2011, 32 550, nr. 6, blz.6.

  Zoals vermeld in Kamerstukken II, 2010-2011, 32 550, nr. 8, paragraaf 1.

  Kamerstukken II, 2010-2011, 32 550, nr. 6, blz. 15 e.v. respectievelijk Kamerstukken II, 2010-2011, 32 550, nr.8, paragraaf 7. 

  Prof. Mr. G.J.J. Heerma van Voss, Kosten van normalisering, TRA 2012/1.