In juli 2011 is een nieuw rapport gepubliceerd van de Stichting Economisch On-derzoek (SEO), getiteld ‘Update kosten en baten van harmonisatie van de rechtspositie van overheidspersoneel’. Het rapport is gemaakt in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hoewel dat in het rapport niet met zoveel woorden wordt gesteld, was het kennelijke doel ervan om te bezien of het toch wel meevalt met de kosten die verbonden zijn aan een eventuele overstap naar het civiele arbeidsrecht, als bedoeld in het initiatief wetsvoorstel van de Kamerleden Koser Kaya (D ’66) en Van Hijum (CDA). In een eerder rapport van SEO en Regioplan uit 2006 werden de kosten namelijk begroot op ‘€ 76,1 (bedoeld zal zijn: € 76,1 mln.) à € 245,4 mln.’. De baten die daartegenover zouden staan, werden toen begroot op € 5,0 (bedoeld zal zijn: € 5 mln.) à € 7,6 mln. per jaar’.

De onderzoekers komen nu uit op iets lagere kosten, te weten minimaal € 76,6 mln. en max. € 198,2 mln. aan eenmalige kosten. Ook de baten worden hoger ingeschat, te weten minimaal € 6,8 mln. en maximaal € 23,5 mln. per jaar. Als verklaring daarvoor wordt gegeven dat naar de huidige inzichten er minder be-hoefte zou bestaan aan opleidingen van onder meer de personeelsfunctionaris-sen. Verder zou er nu een betere inschatting zijn gemaakt van de opbrengsten van de overgang van bestuursrechter naar kantonrechter. Dat zijn de conclusies die in de managementsamenvatting staan. Die samenvatting bestaat uit ruim twee pagina’s. De ervaring leert dat voor dergelijke rapporten geldt dat ten hoogste de managementsamenvatting wordt gelezen, al dan niet diagonaal.

Er staan opmerkelijke dingen in de managementsamenvatting en in het rapport zelf. Eerst nog even die samenvatting:

Volgens de onderzoekers lijkt het aannemelijk dat de arbeidsproductiviteit zal stijgen (zij het beperkt) en het ziekteverzuim zal dalen, indien de overstap wordt gemaakt naar het civiele arbeidsrecht. Het staat er echt. Tegenwoordig is het ambtenaar-bashen zo gewoon geworden, dat niemand er meer van op kijkt. De onderzoekers gaan er dus van uit dat ambtenaren oude stijl die worden gewijzigd in ambtenaren nieuwe stijl, met een gewijzigde rechtspositie (dat is immers wat Koser Kaya en Van Hijum willen) minder vaak ziek zullen zijn en harder zullen werken. Als dat echt zo is, waarom dan niet meteen ook maar de volgende stap genomen, te weten daadwerkelijke afschaffing van de ambtelijke status en volledige overgang naar het civiele arbeidsrecht, dus nog een stapje verder dan de indieners van het wetsvoorstel? Als de hypothese van de onderzoekers klopt, zou dat immers kunnen betekenen dat de (voormalige) ambtenaren nog harder gaan werken en dat het ziekteverzuim nog verder daalt.

Overigens zijn de SEO-onderzoekers wel zo eerlijk om in het rapport te vermelden dat de productiviteitseffecten weliswaar worden verondersteld, maar moeilijk zijn te kwantificeren.

In de samenvatting staat tevens dat de arbeidsmobiliteit toeneemt na aanvaar-ding van het wetsvoorstel. Of dat zo is, weet ik niet. De onderzoekers zelf weten het ook niet, zo begrijp ik uit het rapport. Ik vraag me af of in dat kader niet ook andere factoren een rol spelen, zoals de bovenwettelijke uitkeringsaanspraken en de pensioenaanspraken. Het rapport zegt daar verder niets over.

Terecht wordt tenslotte nog in de managementsamenvatting aangeroerd dat een belangrijk deel van de huidige discussie zich toespitst op de vraag wat de rol van de overheid in de moderne samenleving is en welke positie ambtenaren daarbinnen moeten  hebben. Het gaat daarbij om kwesties als integriteit en het imago van de overheid.

Wat die integriteit betreft: er zijn geen signalen vanuit bijvoorbeeld het Ministerie van BZK dat het de intentie is om lagere integriteitseisen te gaan stellen aan de overheidswerknemers. Ook vanuit de politiek zijn die signalen er niet, hoewel de recente affaire rond een Kamerlid van Groen Links wellicht anders zou kunnen doen vermoeden. Terecht wees Herman Vuijsje er recentelijk in een artikel in NRC Handelsblad op dat het tot voor kort altijd zo geweest is dat de schijn van belangenverstrengeling reeds voldoende is om aan een ambtenaar een disciplinaire maatregel op te leggen respectievelijk dat politici en bestuurders de schijn van belangenverstrengeling te allen tijde dienen te vermijden. Als reden daarvoor gaf hij onder meer op dat het nu eenmaal lastig is om in de hoofden van mensen te kijken en daadwerkelijk vast te stellen of sprake is van belangenverstrengeling. Hij vroeg zich af of de normen nu ineens veranderd zijn na de Mariko Peters-affaire.

Wat daar verder ook van zijn moge, vast staat dat een compleet normenstelsel (incl. een enorm scala aan jurisprudentie over plichtsverzuim van de Centrale Raad van Beroep) overboord dreigt te worden gegooid in het kader van de zoge-naamde harmoniseringsoperatie. Kennelijk is er niemand die zich daarom be-kreunt, hoewel het belang van integriteit herhaaldelijk wordt herbevestigd. Sterker nog, één van de argumenten van Koser Kaya en Van Hijum om de militaire ambtenaren buiten de ‘normalisering’ te houden, is dat militairen be-schikken over ‘een bijzonder tuchtrecht’. Geldt dat dan niet voor de andere ambtenaren?

Kortom, alleen al het lezen van de managementsamenvatting zorgt voor totale verwarring en gefronste wenkbrauwen. In het onderliggende rapport zijn ook enkele opmerkelijke stellingen opgenomen, zoals:

• de gewenste overgang leidt volgens de Raad voor de Rechtspraak tot een verdubbeling van het aantal rechtszaken;
• desondanks zou een besparing worden bewerkstelligd van € 1,7 mln. in jaar één tot € 4,0 mln. in jaar vijf;
• de ontslagvergoedingen zullen ‘meer met de markt meebewegen’ en dus lager worden;
• voor de extra ontslagzaken zal gelden dat de WW-duur korter zal zijn en dus de WW-lasten beperkter, zo is de veronderstelling.

Wat de kosten betreft, is het rapport niet zo interessant. Die kosten bestaan met name uit reguleringskosten (administratieve lasten) en opleidingskosten. Die opleidingskosten worden nu ineens optimistischer begroot. De reden daarvoor is dat er naar ‘de huidige inzichten’ minder behoefte zou zijn aan op-leidingen. Het zal wel. Interessanter vind ik de stellingen in het rapport betref-fende de mogelijke baten. Op dat punt is het rapport wel zeer teleurstellend. Je zou verwachten dat er een gedegen analyse wordt gemaakt van de ontslagvergoedingen in de publieke en in de private sector. Die analyse ontbreekt echter volledig. Er wordt verwezen naar een eerder rapport daarover, dat ook al niet zoveel duidelijkheid biedt. Daarin stond dat de ontslagvergoeding in de private sector € 6.000,-- per functionaris zou bedragen en in de publieke sector € 16.700,--. Op die bedragen valt veel af te dingen. Mijn ervaring is nu juist dat een vergelijking met de private sector veelal in het voordeel van de over-heidswerkgever uitvalt, alleen al vanwege het feit dat toepassing van de kantonrechtersformule leidt tot een soms zeer aanmerkelijke vergoeding ineens. Dat bedrag is de werkgever kwijt, onafhankelijk van wat er verder gebeurt. Nog los van de sociale aspecten, is dan de conclusie dat een ontslag met toepassing van de kantonrechtersformule in ieder geval tot hoge kosten leidt, terwijl de ontslagvergoeding in de publieke sector in essentie vooral bestaat uit een uitkeringsaanspraak, waarvan niet bij voorbaat vast staat dat die volledig zal worden geconsumeerd. Terecht wordt ook in het SEO-rapport ge-steld dat aan ambtenaren zelden een eenmalige vergoeding wordt toegekend. Het ziet er dus naar uit dat een oppervlakkige appels- en perenvergelijking is gemaakt.

Overigens is zeer juist de herhaling door SEO van de al eerder gedane constatering dat overheidswerkgevers meer dan werkgevers in de private sector investeren in begeleiding van werk naar werk. Dat is ook mijn ervaring. Sommige regelingen in de publieke sector zijn daarop ook expliciet toegesneden. In dat licht bezien is het merkwaardig dat in het regeerakkoord staat: “Ambtenarenrecht wordt gelijk getrokken met het arbeidsrecht. Voor de overgang van werk naar werk voor ambtenaren moeten dezelfde voorwaarden gelden als voor werknemers in de private sector.” Het kabinet wil dus kennelijk dat in mindere mate de nadruk wordt gelegd op begeleiding van werk naar werk …. Verwarring alom dus. 

Terug naar de managementsamenvatting: daaruit blijkt dat in het meest gunstige scenario de kosten van de gehele operatie in drie jaar kunnen worden terugverdiend. Dat zou een enorme meevaller zijn, na al die overheidsprojecten van de afgelopen jaren die een financieel drama zijn geworden.

Vooralsnog ziet het er echter naar uit dat kind en badwater worden weggegooid en vervangen, dat de daarmee gemoeide kosten en baten onzeker zijn respectievelijk dat er nog veel reguleringswerk zal moeten worden verzet. Er komt dus de komende jaren nogal wat af op overheidsmanagers en P&O-functionarissen….