De termijnen voor bezwaar en beroep zijn van openbare orde waarvan afwijking niet mogelijk is. Een te laat ingediend bezwaarschrift is in beginsel niet-ontvankelijk, tenzij de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Over de verschoonbaarheid heeft zich genuanceerde jurisprudentie ontwikkeld.
De Algemene wet bestuursrecht gebiedt het bestuursorgaan belanghebbenden te wijzen op bestaande bezwaars- en beroepsmogelijkheden. Het gevolg van het achterwege laten van de rechtsmiddelclausule in een besluit kan zijn dat een belanghebbende een beroep kan doen op een verschoonbare termijnoverschrijding. Het is vervolgens aan de rechter om te bepalen of dit, gelet op de omstandigheden van het geval, gerechtvaardigd is.
Tot voor kort was de heersende leer van de hoogste ambtenarenrechter dat het enkele feit dat een rechtsmiddelclausule ontbreekt, niet voldoende is om een termijnoverschrijding verschoonbaar te doen zijn. De Centrale Raad van Beroep ging uit van “de termijnoverschrijding is niet verschoonbaar, tenzij …”. Uitgangspunt is hier, kort gezegd, dat verschoonbaarheid pas aan de orde is in geval van bijkomstige omstandigheden (zie onder andere: CRvB 7 oktober 1999, AB 2000, 35). Van deze bijkomstige omstandigheden kan onder andere sprake zijn indien de belanghebbende uit de schriftelijke correspondentie er niet op bedacht hoefde te zijn dat het ging om een besluit, afkomstig van een bestuursorgaan.
Onlangs, bij uitspraak van 23 juni 2011 (LJN: BR0151), is de Raad echter zogezegd “omgegaan”. De Raad drukt dit in de uitspraak uit met de woorden “anders dan voorheen”. Een dergelijke mededeling doet bij menig jurist de alarmbellen rinkelen: een fundamentele wijziging van de rechtersblik dient zich aan! In de betreffende uitspraak heeft de Raad – anders dan voorheen – overwogen dat het ontbreken van een rechtsmiddelverwijzing bij een besluit in beginsel leidt tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, indien (1) de belanghebbende daarop een beroep doet en (2) stelt dat de termijnoverschrijding daarvan het gevolg is. Aansluitend overweegt de Raad dat de termijnoverschrijding in het algemeen niet verschoonbaar zal zijn in die gevallen waarin redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de belanghebbende wist dat hij binnen een bepaalde termijn bezwaar moest maken. Ik kan niets anders dan vaststellen dat de Raad thans de navolgende vuistregel hanteert: “de termijnoverschrijding is verschoonbaar, tenzij…” (zie ook: CRvB 7 juli 2011, LJN: BR 1156 en CRvB 26 augustus 2011, LJN: BR 5897). Hoewel de drie genoemde uitspraken het rechtsgebied van de sociale zekerheid betreffen, zie ik geen reden om aan te nemen dat de Centrale Raad niet eenzelfde lijn zal hanteren als hoogste ambtenarenrechter.
In zijn uitspraak van 23 juni 2011 geeft de Raad mee dat van bekendheid met de termijn kan worden uitgegaan indien de belanghebbende al voor de afloop van de termijn werd bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener. De Raad is van mening dat redelijkerwijs mag worden aangenomen dat deze over de vereiste kennis beschikt en ook diens kennis in dit verband aan de belanghebbende kan worden toegerekend. Een moment later maakt de Raad in zijn uitspraak hierop een nuancering door te stellen dat onder omstandigheden ook bij een professionele rechtshulpverlener het aannemen van verschoonbaarheid in de rede ligt. Dit kan als gerede twijfel mogelijk is omtrent het besluitkarakter van het door het bestuursorgaan aan de belanghebbende toegezonden stuk.
De Raad houdt er rekening mee dat zelfs professionele rechtshulpverleners de mist in kunnen gaan, ingeval er gerede twijfel mogelijk is over het besluitkarakter van een door het bestuursorgaan aan de belanghebbende toegezonden stuk. De ervaring leert dat niet elk besluit als zodanig is te herkennen, juist vanwege het ontbreken van de rechtsmiddelclausule. Indien in een brief niet de indruk wordt gewekt dat sprake is van een besluit, kan er toch wel degelijk sprake zijn van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan met als inhoud een publiekrechtelijke rechtshandeling. Onder deze omstandigheden is, ingeval een rechtsmiddelverwijzing ontbreekt, verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding geheel niet ondenkbaar.
Bezie ik het vorenstaande dan kan ik thans enkel op het hart drukken om ingeval onmiskenbaar de bedoeling is om een besluit te nemen met enig publiekrechtelijk rechtsgevolg waartegen bezwaar en beroep openstaat, daarvan melding te maken bij de bekendmaking van het besluit. Vóór 23 juni 2011 kwam het bestuursorgaan wel eens weg met een niet-ontvankelijkheidverklaring wegens een termijnoverschrijding, ondanks dat een rechtsmiddelverwijzing ontbrak. Vanaf de datum van de uitspraak is de situatie omgekeerd. Ontbreekt de rechtsmiddelverwijzing, dan is met de huidige leer van de Centrale Raad van Beroep ontvankelijkheid van een te laat bezwaar of beroep uitgangspunt.
Mr. Drs. H.J.M. Richters
